De overheid als lesmateriaal: Megalomane ICT-projecten

Dat moet anders, zeker nu bij steeds meer organisaties data en informatietechnologie de bron worden voor economische waardecreatie. De digitalisering van organisaties, bedrijfsprocessen en zelfs verdienmodellen, dwingt een andere aanpak van ICT-projecten af. ICT moet af van het label ‘carrièrekamikaze’ en een plaats krijgen in het leiderschapscurriculum. Wie wil slagen op weg naar de top van een bedrijf dat steeds digitaler wordt, kan het beste leren van fouten. Een les in de anatomie van het falen. De publieke sector ligt op de snijtafel.

OVERHEID ALS LESMATERIAAL
Ieder jaar is de Nederlandse overheid naar schatting vier tot vijf miljard euro kwijt aan mislukte ICT-projecten. Van de projecten met een budget van 7,5 miljoen euro of meer slaagt slechts zeven procent. Dat is een van de conclusies van de tijdelijke ICT-commissie van de Tweede Kamer. De lijst van mislukkingen is schrikbarend: ze komen voor bij uitkeringsinstantie UWV, bij de modernisering van de Gemeentelijke Basisadministratie, bij de Gemeente Amsterdam, bij de ICT-basisvoorzieningen voor de politie en bij het nieuwe (ERP)-softwaresysteem van het Ministerie van Defensie. In dat laatste geval werd het project vier keer zo duur en ontstond een vertraging van zes jaar. Is de Nederlandse overheid echt uniek in het falen van grote ICT-projecten? Het antwoord is nee. Ook in andere westerse landen worstelen overheden met big bang-projecten.

In de Verenigde Staten is de lancering van de 630 miljoen dollar kostende zorgverzekeringswebsite healthcare.gov uitgelopen op een nachtmerrie. Enkele weken voor het live gaan op 1 oktober 2013 stonden alle seinen nog op groen; het Amerikaanse Congres had in september nog te horen gekregen dat alles on track was. Op 1 oktober ging de site live; omdat miljoenen Amerikanen zich die dag probeerden aan te melden, lag de site meteen plat. Ook rond de datum van de uiterste aanmeldtermijn (31 maart 2014) was de website urenlang onbereikbaar. Een ander voorbeeld: in het Verenigd Koninkrijk kan het homohuwelijk administratief nog steeds niet worden uitgevoerd, omdat de ICT-systemen het niet toelaten een geregistreerd partnerschap te upgraden naar een huwelijkse status. De Britse overheid had niet voorzien dat de wet ingrijpende gevolgen had voor de bestaande systemen van vijf ministeries en zelfstandig bestuursorganen.

Deze voorbeelden laten zien dat ook overheden uit andere landen weinig grip hebben op hun digitale ambities. Wanneer zij regels en wetten willen versimpelen, lopen ze aan tegen hun eigen silo’s en het gebrek aan mogelijkheden om systemen te koppelen. De huidige systemen zijn veelal gebouwd in een tijd waarin er helemaal geen internet bestond en niemand nog bezig was met datamodellen en informatiebussen tussen ketenpartijen. Een gevolg van het Nederlandse parlementaire onderzoek kan zijn dat de overheid op slot gaat: grote ICT-projecten worden afgesteld en uitbestede activiteiten worden teruggehaald (in jargon: insourcing). Zo’n besluit zou haaks staan op de noodzaak van verdergaande digitalisering van de diensten van overheden richting de burger – vanaf 2017 kan iedereen zijn zaken met de overheid digitaal regelen, zo luidt de doelstelling van het kabinet. Het stopzetten van uit de hand gelopen ICT-projecten en het oplappen van de oude systemen uit de jaren tachtig is evenmin een oplossing. Er zullen nieuwe ICT-projecten nodig blijven om er voor te zorgen dat de overheid processen van kop tot staart kan digitaliseren.

ONGEMAKKELIJKE WAARHEDEN
Het tijdschrift MIT Sloan Management Review (The Pitfalls of Project Status Reporting, april 2014) wijdde recent een onderzoeksartikel aan de valkuilen in rapportages over de projectstatus van ICT-projecten in de publieke sector. De beschreven cases uit het Verenigd Koninkrijk en Nederland leidden tot opmerkelijke conclusies: geen open deuren, maar ongemakkelijke waarheden. De lessen van de megalomane ICT-projecten zijn ook interessant voor de boardroom van ondernemingen. Belangrijkste punt: geloof niet alles wat u ziet.

    1. VERTROUW NIET OP STATUSRAPPORTAGES
Het is naïef te denken dat projectmedewerkers slecht nieuws direct naar boven communiceren. De meeste projectmanagers schrijven te optimistische rapportages: ze willen graag door hun management als competent worden gezien. De kans dat het brengen van negatieve informatie wordt uitgesteld, is groter wanneer de projectleider op hiërarchisch grote afstand staat van het topmanagement. Overheden nemen vaak zelf de verantwoordelijkheid voor het eindresultaat, in plaats van deze neer te leggen bij de externe ICT-dienstverleners. De oorzaak van falende of vertraagde projecten wordt dikwijls achteraf toegeschreven aan ‘te zwakke’ projectleiders, terwijl de succesfactoren op heel andere plekken liggen. Wanneer je wilt kunnen vertrouwen op rapportages, zullen meerdere stakeholders de status daarvan moeten bekrachtigen. Een methode zoals best value procurement rekent af met perverse incentives die dienstverleners in staat stellen meer te verdienen aan het mogelijk mislukken – lees: oprekken van deadlines en creëren van meerwerk – van een project.

    2. CULTUUR DRAAGT BIJ AAN MISRAPPORTAGES
Projectleiders die niet risicomijdend van karakter zijn, zullen projectrapportages positiever inkleuren dan de werkelijkheid. Wanneer topmanagers zelf ook risicovol gedrag vertonen, lezen ze deze rapportages met de instelling ‘het glas is halfvol’. Projectteams functioneren beter wanneer er niet te veel externen zijn en er ruimte is voor tegengeluiden, bijvoorbeeld van leden die niet meer zo nodig carrière hoeven maken. Problematisch is dat de salarisschalen voor projectleiders binnen de overheid niet matchen met de marktprijs van ervaren professionals. Het is daarom noodzakelijk voor de overheid om via management development te zorgen voor professionals die alle competenties in huis hebben om een complex ICT-project te leiden.

    3. AUDITS KUNNEN AVERECHTS UITPAKKEN
De aanname dat diepgaande ICT-audits het probleem van misrapportages oplossen, is onjuist. Het toevoegen van auditors versterkt juist een al aanwezige negatieve groepsdynamiek: gebrek aan vertrouwen tussen projectteams en auditors zorgt dat disfunctionele rapportages in stand blijven. Vooral bij zeer grote ICT-projecten wordt na het bereiken van het point of no return de druk op projectteams nog groter om creatief te rapporteren. Kostenposten worden dan omgehangen, deliverables hergedefinieerd en niet opgeleverde delen worden doorgeschoven naar een volgende ‘fase’ in het project. De oplossing ligt in het vertrouwen dat een projectmanager heeft in zijn supervisor, dat bepaalt of een projectmanager tijdig open kaart speelt. Deze supervisor heeft als leider van het projectmanagement office het overzicht over meerdere projecten en programma’s. Vertrouwen is een voorwaarde, ook voor een open houding richting auditors.

    4. EXECUTIVE SPONSORSHIPS: CONTRAPRODUCTIEF
De eerste les in projectmanagement schrijft voor dat de aanstelling van een executive als sponsor een voorwaarde is voor het verkrijgen van budget en resources, nodig om een project op te starten. Wanneer het project echter een geesteskind is van de executive sponsor, voelt een projectmanager die hete adem in zijn nek. Bovendien blijken sponsors van topniveau zelden voldoende aandacht te geven aan hun project. Beide zaken maken het moeilijk om open kaart met de sponsor te spelen, ook als het faliekant fout dreigt te gaan en het beter lijkt om de stekker eruit te trekken. Wanneer bij langdurige projecten de (opgerekte) oplevertermijn verder in de toekomst ligt dan de pensioendatum van de executive sponsor, is de kans op mislukking nog groter. Om te voorkomen dat de onderneming overbelast raakt met strategische ICT-projecten, hanteert ProRail sinds jaren een graadmeter voor de bestuurlijke belasting. Een half uur aan wekelijkse tijd van een bestuurder staat voor een zogenaamd projectequivalent (PEQ). Het aantal te vergeven PEQ’s is per topmanager gemaximeerd. Hierdoor kunnen de topmanagers niet achteraf roepen ‘we hadden geen tijd’.

    5. DASHBOARDS VERTEKENEN DE PROJECTSTATUS
Tussen groen en rood zit amber; die kleur vind je vaak terug in rapportages over de projectvoortgang. Amber is een vluchtheuvel voor projecten waarbij het om politieke redenen ongewenst is om ze op rood te zetten. Ruim negentig procent van de projecten van de Britse overheid heeft een amber-status (in drie gradaties). Ons rijks-ICT-dashboard is een grote goednieuwsshow. Bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid staan alle drie de grote projecten (gezamenlijk 150 miljoen euro) op ‘normaal’. Er is ‘geen aandacht’ en ‘geen actie’ nodig, volgens het dashboard. De zelfstandig bestuursorganen UWV en Sociale Verzekeringsbank (SVB) vallen onder SZW, die voor grote ICT-projecten budgethouder is. Bij de SVB is de vernieuwing van de systemen voor de kinderbijslag en AOW recent mislukt. Dit blijkt niet uit het dashboard. Een oplossing is om het gebruik van kleurcodes te vervangen door een expliciete uitspraak of vastgestelde fasen wel of niet zijn gerealiseerd. Falen gebeurt niet ineens; complexe ICT-projecten mislukken geleidelijk na talrijke, niet gehoorde waarschuwingssignalen. Groen zegt niets.

NIET ALLEEN PROJECTMANAGERS
Bovenstaande vijf ongemakkelijke waarheden over het rapporteren rondom grote ICT-projecten zeggen iets over de wijze waarop leiding wordt gegeven. De rol van projectleider is stressvol: lange dagen en weinig waardering van de rest van de organisatie. Een carrièrepad is belangrijk, zeker wanneer je een tijdje uit de lijn wordt gehaald. Na het project wil je niet langs de zijlijn staan. Naast de projectmanager zijn ook andere rollen essentieel voor het slagen van een complex ICT-project. Een project management office (PMO) is de backup voor de projectmanager. Om ervoor te zorgen dat het project technisch klopt en in de organisatie kan worden ingebed, is een senior of lead IT-architect nodig. Die is in staat om de technische voorstellen en designs van de leveranciers te beoordelen op inhoud, kwaliteit en relevantie. Daarnaast is het aan de business change leader om ervoor te zorgen dat de organisatie het opgeleverde ICT-project accepteert en meegaat in alle veranderingen die het project met zich meebrengt. Alleen een projectmanager is niet meer voldoende om te slagen in een wereld waar alles met alles verbonden is via ICT.

BRILJANTE MISLUKKINGEN?
Natuurlijk wil je onnodige fouten – falen door slechte voorbereiding of domheid – zoveel mogelijk voorkomen. Maar mislukkingen zijn goud waard wanneer het echte leermomenten zijn. Wanneer afrekenen voorop staat en vooral wordt geroepen ‘dat dit nooit meer mag gebeuren’, verandert er niets. Zonder mislukking is er geen vooruitgang. Wie het parlementaire onderzoek naar ict-projecten bij de overheid een beetje heeft gevolgd, ervaart dat veel geïnterviewden zich ‘beroepen’ op vermijdbare verwijtbaarheid: zij hadden de rampspoed niet zien aankomen of waren er niet dusdanig bij betrokken dat ze deze hadden kunnen voorkomen. Een deel van de video’s op het YouTube- kanaal van de Tweede Kamer doet denken aan het Nationaal Rampenfonds van Van Kooten en De Bie (een persiflage op de parlementaire enquête over de subsidies aan scheepsbouwconcern Rijn-Schelde-Verolme (1983-1984), red.). Ook in het bedrijfsleven gaat het nodige mis met grote ict-projecten (ongeveer een derde). Vaak zijn dat ‘stille’ rampen die met succes uit de pers worden gehouden. Het kan ook anders. Het Instituut voor Briljante Mislukkingen (het bestaat echt!) promoot openheid en maakt inzichtelijk hoe je falen kunt omzetten in een leerbasis voor succes.

Marco Gianotten is directeur van IT-onderzoeksbureau Giarte.

Deze analyse is verschenen in Management Scope 08 2014