Open normen handhaven vergt moed
Een verklaring zit in de aard van de regulering. De AFM heeft in verhouding veel open normen te handhaven, terwijl toezichthouders De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Consument & Markt (ACM) vaker naar specifieke regels kunnen verwijzen. Er zijn regels voor solvabiliteit van financiële instellingen, bevoegdhedenstructuren (governance), marktconcentraties en misbruikelijke gedragingen. Op die manier zijn open normen als prudentie (DNB) en mededinging (ACM) geoperationaliseerd en is duidelijk wanneer er sprake is van inbreuk. Dit komt mede door de verschillende Europese kaders waarin deze regulering tot stand komt: soms meer op regels gebaseerd en soms meer vanuit principes. Voor de AFM is het lastiger om invulling te geven aan normen als passend, proportioneel en professioneel kritisch, als het gaat om bijvoorbeeld tarifering, communicatie en dossiervorming. De toezichthouder moet dan zelf de grens trekken om te bepalen wat wel en niet acceptabel gedrag is.
Dit is vergelijkbaar met de situatie in bedrijven. Elke onderneming kent gedragsregels, bijvoorbeeld ten behoeve van veiligheid. Daarnaast zijn er open normen, vooral in de sfeer van cultuur en gedrag. Probeer maar eens aan te geven of een ‘aanspreekbaarheidscultuur’ wel of niet goed is, zonder te wachten op een keer dat het misgaat. Het toezicht op open normen roept tegenstrijdige reacties op. Aan de ene kant hebben veel financiële ondernemingen een verklaarde hekel aan regels. Ze willen niet ‘door nog meer hoepels hoeven springen’. Aan de andere kant is er de roep om duidelijkheid over wat wel en niet mag. Ondernemingen willen doorgaans geen gedoe met toezichthouders, al is het maar vanwege het reputatierisico. Het is verleidelijk voor toezichthouders om met richtlijnen tegemoet te komen aan zulke verzoeken.
Dat laatste is problematisch, want hoe meer de opties worden beperkt, hoe homogener de financiële sector wordt. Banken en verzekeraars gaan steeds meer op elkaar lijken, omdat zij aan dezelfde specifieke regels moeten voldoen. Zo is er steeds minder te kiezen voor de financiële consument. Ook pensioenfondsen worden homogener, maar in een lager tempo. Heterogeniteit van aanbieders is van groot belang voor innovaties, zodat nieuwe bedrijfsmodellen en diensten worden ontwikkeld en daar ook de opbrengsten van kunnen worden geïncasseerd. Diverse soorten klanten kunnen dan worden bediend. De markt bepaalt wat wel en niet succesvol is. Dankzij resolutieplannen – waarin door de toezichthouder is vastgelegd hoe wordt ingegrepen bij problemen – kunnen verliezers netjes verdwijnen.
Het is dan ook goed dat we drie toezichthouders hebben: voor de solvabiliteit, voor fatsoenlijk marktgedrag en voor mededinging. Samen zorgen ze voor heterogeniteit en stabiliteit en onderling moeten ze daartussen de goede balans vinden. Ondertussen zoekt de AFM een nieuwe topbestuurder en dat is niet eenvoudig. Wie wil de handen branden aan een toezichthouder die het nooit goed kan doen? Het vergt moed om open normen te handhaven.
Fieke van der Lecq is deeltijdhoogleraar pensioenen aan de Vrije Universiteit Amsterdam, eigenaar van Ecovisie en commissaris bij diverse ondernemingen. Gepubliceerd in Management Scope 08 2019.