Arthur Docters van Leeuwen: AFM verzuipt in ambitie
Net als de andere organisaties is de AFM inmiddels vertrouwd met de kritiek. Maar doet de organisatie er iets mee?
Het rapport van de Algemene Rekenkamer waarin forse kritiek stond over het functioneren van de toezichthouder is alweer een jaar oud. De teneur van het onderzoeksrapport was dat de AFM op gebied van het bestrijden van marktmisbruik te afwachtend, te reactief is. Hoe vaak is er sprake van voorwetenschap? In zeker drie tot vier procent van het totale handelsvolume, aldus de Rekenkamer, waarbij ze zich baseert op wetenschappelijk onderzoek. De AFM bestrijdt deze opvatting, maar zegt niet te weten hoe hoog dat percentage dan wel is. AFM grijpt pas in als ze signalen heeft gekregen ‘uit de markt’ of van Euronext. Per jaar worden hooguit enkele tientallen onderzoeken gedaan.
Controle
De AFM ging dus alleen in de verdediging. Hoofd communicatie Werner van Bastelaar: “Hoe kunnen vierhonderd AFM-medewerkers een markt waarop pakweg veertigduizend mensen actief zijn, volledig controleren? Dat is onmogelijk. Excessen kun je nooit voorkomen. Mensen die kwaad willen, zijn echt niet te stoppen. Ook niet door ons. Het gaat er uiteindelijk wel om dat partijen zelf hun verantwoordelijkheid nemen.”
Steekt er, na alle kritiek, een nieuwe wind op bij de AFM?
Er gebeurt in ieder geval wel iets. Zo is er dit jaar een onderzoek gestart naar de interne organisatie van ING. Dit naar aanleiding van een aantal misstanden rond risicovolle hypotheekvormen. De ING is de eerste beursgenoteerde onderneming waar AFM een dergelijk onderzoek start. Daarnaast komt AFM dus met die preventieve controles. Typerend genoeg niet met de razziatactieken van de FIOD, maar met een keurige melding van te voren. Bedrijven zouden anders maar schrikken. Ook VHS-baas Ed Maas heeft de nieuwe AFM-wind gevoeld. De waakhond wordt dus een klein beetje wakker, maar echt onder de indruk is de markt in ieder geval nog niet. Een score van een paar lage boetes per jaar, wie maalt daar om? Natuurlijk, Nederland is geen VS, waar de beursautoriteiten NYSE en SEC Van der Moolen vorig jaar lieten wegkomen met een schikking van ruim 57 miljoen dollar, vanwege onder andere het benadelen van klanten bij de orderafhandeling. Maar hogere boetes en wat meer peper, dat zou goed zijn voor de slagkracht van de fraudeaanpakkers van de AFM.
Nieuwe taak op bureau
De AFM neemt geen tijd een pas op de plaats te maken en de bestaande taken beter uit te gaan voeren. Ze heeft zich meer ontwikkeld tot een student die er zeer ijverig steeds meer keuzevakken bij gaat doen maar in de tentamenzaal iedere keer laks achteroverleunt. De markt informeren en dus ook waarschuwen tegen onoorbare praktijken is een van haar belangrijkste taken. Maar de AFM doet dus veel meer. De naamswijziging is veelzeggend. Voorganger Stichting Toezicht Effectenverkeer keek naar het gedrag van marktpartijen in de effectenhandel. Het toezicht is nu gericht op “alle partijen die te maken hebben met de markten van sparen, lenen, beleggen en verzekeren”, zoals de AFM zelf meldt. Dat almaar uitdijende takenpakket deed AFM-voorzitter Arthur Docters van Leeuwen vorig jaar nog verzuchten dat zijn organisatie niet iedereen kan redden: “Het groeit maar en het groeit maar. Als ik een week met vakantie ben geweest, ben ik benieuwd welke nieuwe taak er op mijn bureau ligt. Daar is natuurlijk een grens aan.” Beleggers moeten zelf ook nadenken, vond Docters van Leeuwen. In 2005 komen er weer nieuwe activiteiten bij: de AFM gaat haar pijlen richten op bijvoorbeeld groene investeringen, op accountants, en op jaarverslagen van beursgenoteerde ondernemingen, om te kijken of de nieuwe IFRS-boekhoudregels juist zijn toegepast. Daarnaast heeft de AFM aangegeven te gaan kijken naar specifieke onderwerpen, zoals beleggersgiro’s, hedge funds en vastgoed cv’s- en fondsen. En ze zal nagaan of assurantietussenpersonen en effecten- en beleggingsinstellingen de Wet Identificatie Dienstverlening en de Wet Melding Ongebruikelijke Transacties, die witwaspraktijken moet tegengaan, navolgen.
Toezichthouder VS deelt miljoenen aan boetes uit - AFM blijft steken op ton
Het is vooral de minister van Financiën die de AFM gestaag volstapelt met taken. Maar de toezichthouder doet er zelf ook hard aan mee: in juli meldde de organisatie toezicht te willen gaan houden op alternatieve beleggingen, denk aan beleggingen in teakhout, viskwekerijen, struisvogelfarms, wijnen en whisky. Ze verwacht dat daarmee vijftig aanbieders van circa honderd alternatieve beleggingsproducten onder het formele toezicht worden geschaard. Minister Zalm neemt daarover in september een beslissing. Ook journalisten moeten sinds kort rekening houden met de AFM. In april meldde de autoriteit dat zij scherper gaat letten op verkapte beleggingsadviezen in columns of berichtgeving van media. Daarbij gaat het met name om al dan niet verhulde koop- of verkoopadviezen. En financiële columns in kranten mogen niet meer anoniem worden gepubliceerd. Bekende, dagelijkse FD-rubrieken als ‘Bartjens’ of ‘Boven de Markt’, moeten voortaan vermelden wie de auteur is, zo wil de AFM. Hoofdredacteur Pieter Kort van beleggingswebsite IEX nam in juni dan ook eerst contact op met de toezichthouder, voordat hij besloot een van zijn vaste columnisten, Leon Hillen, de laan uit te sturen. Deze columnist had, via bijdragen in naam van zogenaamd andere beleggers, zijn eigen beleggingsadviezen nogal stevig aangeprezen.
De AFM had hier verder geen commentaar op, ze volstond met de standaardmededeling ‘de zaak te onderzoeken’.
Meer taken, meer zaken, meer publiciteit. Meer werk, en dus groeit de AFM als kool (binnen een paar jaar is het aantal werknemers ruim verdubbeld tot nu vierhonderd). Het imago blijft echter slecht. Een van de genodigden destijds, beleggingsadviseur Marcel Tak, zei tijdens de presentatie van het onderzoek van de Rekenkamer: “De situatie met de AFM doet me denken aan de discussie over de rol van politieagenten. Iedereen is het erover eens dat die zich wat meer op straat moeten laten zien. De AFM reageert hooguit op signálen. Ze hebben het ook zo druk met al die nieuwe taken. En dan komen ze ook nog met bijvoorbeeld een rapport over de renterisico’s bij het oversluiten van een hypotheek. Dat is toch geen wezenlijke taak van de AFM, denk ik dan.” De markt lacht om de slagkracht van de organisatie, stelt Tak. “Die weinige boetes doen niemand pijn. Hooguit zullen partijen die hun boekje te buiten gaan, bevreesd zijn voor de negatieve publiciteit. Want als de AFM ergens op de stoep staat, komt dat natuurlijk wél aan.”
Rapport over renterisico’s bij hypotheek is geen taak van AFM
De AFM beloofde zelf, na het oordeel van de Rekenkamer vorig jaar, beterschap. Van Bastelaar nu: “We zijn vorig jaar oktober begonnen met zogeheten overvalonderzoeken. Die kondigen we pas op het laatste moment aan.” Het gaat om bedrijven die een ‘fout’ signaal geven. De controleteams bestaan uit vijf man die zich twee dagen lang concentreren op een paar specifieke onderwerpen. Daarnaast noemt hij ‘een flinke stijging’ in het aantal aangiftes dat de AFM deed bij het OM. En AFM-medewerkers krijgen sinds kort, als in zoveel bedrijven, ‘persoonlijke prestatie-indicatoren’ opgelegd. Ze kunnen letterlijk worden afgerekend op het aantal aangiftes, of op de verhouding geconstateerde overtreding en verrichte onderzoeken. Met als formeel doel: meer efficiency. Op de suggestie dat hiermee AFM-medewerkers aangezet worden méér onregelmatigheden op te sporen, reageert Van Bastelaar met het commentaar dat dergelijke prestatie-indicatoren niets afdoen aan het doel van het toezicht. “Het gaat om de wijze waarop je verantwoording aflegt.” Volgens VEB-directeur Peter Paul de Vries is de AFM nog steeds reactief bezig. Als voorbeeld noemde hij in een van zijn IEX-columns de zaak rond het tenderbod van grootaandeelhouder Ralph Sonnenberg op een deel van de aandelen van Hunter Douglas. Een groep beleggers daagde de AFM, omdat de toezichthouder ten onrechte niet zou ingrijpen. De Vries betitelde het bod van Sonnenberg als een briljante truc, waarbij de wet wordt omzeild. “Het valt te betreuren dat toezichthouder AFM wederom een veel te passieve invulling van haar taken verkiest”, aldus De Vries. Ook Marcel Tak ziet in concreto nog weinig verbetering. “We zijn nu een jaar verder, maar ambtelijke molens draaien blijkbaar traag. Die preventieve controles lijken mij een aardige aanpak. Toch lijkt het erop dat ze nog steeds reageren op signalen van anderen, en niet zelf middenin die markt staan. En wellicht zijn ze bang voor stevige claims.”
Nieuwe wind?
Wat beschouwt de AFM zélf eigenlijk als het belangrijkste kritiekpunt? De zo bekritiseerde reactieve houding in ieder geval niet: “De kritiek dat wij verantwoordelijk zouden zijn voor te veel regelgeving, en dat we te duur zouden zijn, is onterecht. Toezicht kost organisaties nou eenmaal geld. Zo’n tien procent van onze inkomsten komt van de Rijksoverheid. Voor de resterende negentig procent worden wij gefinancierd door de opbrengsten van heffingen onder de onder toezichtstaande instellingen. En dat we door menigeen als lastig worden ervaren, tja, daar zijn we ons van bewust. Ons toezicht zal de komende tijd alleen maar strenger worden, mede als gevolg van nieuwe Europese richtlijnen”, zegt Van Bastelaar. De AFM denkt nu na over haar positionering, want wie weet wat ze precies doet? Dit najaar zal een heuse positioneringstrategie worden geïntroduceerd. Ze zal het nooit toegeven, maar de AFM wil blijkbaar tóch iets doen aan dat imago van die afwachtende, reactieve toezichthouder. Zolang ze de taken nog niet goed genoeg kunnen uitvoeren, zouden ze natuurlijk in ieder geval wat kunnen doen aan hun zichtbaarheid.
Publiciteit
De AFM geeft bijvoorbeeld zelden of nooit commentaar, zeker zolang een zaak of onderzoek nog loopt, want ze heeft geheimhoudingsplicht. Daardoor kan ze zich slecht verweren tegen aantijgingen van wie dan ook. Van Bastelaar laveert bijvoorbeeld moeiteloos om concrete gevallen of namen heen. “Onze belangrijkste wapenfeiten? Och, ik zou zo geen namen of dossiers kunnen noemen. We voeren gewoon onze taken zo goed mogelijk uit.” Over de geheimhoudingsplicht: “Die is soms lastig. Docters van Leeuwen zegt daarover altijd dat die geheimhouding bij ons nog meer knelt dan bij zijn vorige werkgever, de BVD.” Die publiciteit zouden ze onder meer kunnen zoeken door wat vaker en hogere boetes uit te delen, maar ook dat is niet de bedoeling. Van Bastelaar: “Nee, we grijpen niet meteen naar het boete-instrument. We spreken partijen altijd eerst aan op hun gedragingen, het normoverdragende gesprek zoals dat heet. Maar als partijen iets echt verkeerd doen, dan leggen we zeker een boete op.” Bedrijven zijn nou juist niet zo bang voor die boetes. Des te meer zijn ze angstig om negatief in het nieuws te komen. Bijvoorbeeld omdat de AFM hen achter de broek aanzit. Peter de Ruijter, bestuursvoorzitter van Staalbankiers, stelde vast (Het Financieele Dagblad, 4 augustus 2005): “Deze VHS-affaire levert ons enorme schade op. Als bank zijn wij afhankelijk van onze reputatie.” Rol AFM
De AFM valt onder de politieke verantwoordelijkheid van minister van Financiën Gerrit Zalm maar is een zelfstandig bestuursorgaan, een ZBO: de bevoegdheden worden vastgesteld door de minister van Financiën. De AFM ziet er op toe dat financiële instellingen de Nederlandse burger ‘correct behandelen’ en daarbij goed informeren over hun financiële producten en diensten. Waarbij ze zich aan de relevante wet- en regelgeving moeten houden. Daarnaast adviseert de AFM het ministerie van Financiën bij het ontwikkelen van nieuwe wetgeving. De AFM wijst erop dat vertrouwen in een ordelijke en eerlijke werking van de financiële markten cruciaal is.
Boetes niet gepubliceerd
De AFM publiceert niet altijd de boetes die ze heeft opgelegd. Wel bekend zijn bijvoorbeeld een boete aan Fortis (negenduizend euro), vanwege het misleiden van beleggers bij de beursgang van Via Networks, aan ABN Amro (achttienduizend euro) voor iets soortgelijks bij de beursgang van World Online en aan het Shell Pensioenfonds (5.500 euro), vanwege het niet melden van transacties. In de aandelenlease affaire werden wat hogere boetes uitgedeeld: Dexia Bank werd voor 55 duizend euro aangeslagen, tussenpersoon Spaar Select voor 88 duizend euro en Levob voor 27 duizend euro.