Zo worden overheidsinvesteringen een succes
Het is niet meer de vraag óf overheden een rol kunnen spelen bij risicovolle investeringen in beloftevolle bedrijven, het is vooral de vraag hóe. De manier waarop de overheid publieke middelen inzet om het bedrijfsleven te stimuleren, is aan verandering onderhevig: van de ouderwetse centralistische ‘Franse’ manier, naar de moderne varianten van 2019 met paraplu- of dakfondsen waar nu onder meer in België mee wordt gewerkt. Er is inmiddels vrijwel niemand meer die eraan twijfelt of deze ‘overheidshulp’ echt werkt. Ondernemingen met een hoog groeipotentieel hebben het nog altijd lastig om de broodnodige investeringen te financieren. Als gevolg hiervan loopt de maatschappij heel wat mis: niet alleen banen, maar ook hoge technologische ontwikkelingen en innovaties. Om dit probleem aan te pakken hebben overheden wereldwijd beleidsinstrumenten ontwikkeld met als doel het aanbod van risicokapitaal te vergroten.Van Silicon Valley tot de Metropoolregio Brainport Eindhoven – succesvolle voorbeelden liggen voor het oprapen. Zonder fondsen van de overheid hadden Amerikaanse bedrijven als Apple en Tesla het vermoedelijk niet gered. In Europa zouden innovatieve bedrijven als Skype en Spotify waarschijnlijk kopje onder zijn gegaan. In Nederland profiteerde een innovatief bedrijf als BioNovion van overheidssteun, in dit geval via een ROM, een regionale (Brabantse) ontwikkelingsmaatschappij. Ook gaat investeringsinstelling InvestNL na een lange aanloop wellicht in 2019 van start.
Vier modellen ontleed
De manier waarop overheden ‘interveniëren’ op de risicokapitaalmarkt door middel van de injecties van publieke middelen is de afgelopen decennia aan verandering onderhevig. In grote lijnen is er sprake van vier modellen op het gebied overheidsinvesteringen.
- Rechtstreeks en solitair
De eerste, historisch meest gebruikte methode is de methode waarbij de overheid rechtstreeks investeert in ondernemingen. Alle beslissingen in het venture capital-traject – van selectie tot exit – worden genomen en uitgevoerd door overheidsfunctionarissen.
Deze vorm van overheidsinvestering stond aan de wieg van de venture capital- industrie in de Verenigde Staten en heeft het overheidsmodel in veel landen geïnspireerd, van Azië via Australië tot Europa. Ook Nederland kent deze aanpak, bijvoorbeeld via de eerder al genoemde regionale ontwikkelingsmaatschappijen. - Rechtstreeks, maar wel in samenwerking
De tweede manier ligt in het verlengde van de eerste methode. Ook hier gaat het om rechtstreekse overheidsinvesteringen in ondernemingen, maar dan wel in samenwerking met private investeringsfondsen die idealiter de leiding nemen in het investeringsconsortium. De overheid heeft in dit model nog steeds een grote vinger in de pap. Er is weliswaar een private cofinancier betrokken, maar de overheid speelt een rechtstreekse rol in het beslissingsproces. - Een passieve overheidsrol
Bovenstaand model is geëvolueerd naar een derde model. Bij deze methode investeert de overheid in private investeringsfondsen, die het investeringswerk volledig op zich nemen. De private investeerder is vrij om – binnen de randvoorwaarden van de investeringsovereenkomst – autonoom beslissingen te nemen. De overheid speelt slechts een passieve rol en is hands-off op het gebied van de investeringsbeslissingen. Het grote voorbeeld van dit model is het in 1997 opgerichte en internationaal vaak gekopieerde Europese Investeringsfonds (EIF). Goed werkende Nederlandse voorbeelden zijn de Seed Capital-regeling en het Dutch Venture Initiative. - De overheid investeert, maar beslist niet
De vierde methode gaat nog een stapje verder. Daarin investeert de overheid in private dakfondsen (ook wel paraplufondsen genoemd) die volledig worden geleid door al even private fondsmanagers. Zij beslissen in welke fondsen geïnvesteerd wordt.
Het moge duidelijk zijn: de bemoeienis van de overheid in het eerste model is zeer groot, terwijl in het laatste model bijna alle beslissingen worden overgelaten aan private partijen. Uit ons onderzoek komt naar voren dat hoe minder de overheid zich met de inhoudelijke koers bemoeit, hoe groter de kans op succes is. Hieronder worden de modellen verder ontleed.
Model 1 | Minder innovatief
Over het eerste model – rechtstreeks en solo investeren in ondernemingen – kunnen we kort en duidelijk zijn: dat levert zelden de beste resultaten op. Ondernemingen die financiering ophaalden via dit model, groeiden minder snel dan privaat gefinancierde ondernemingen en bovendien niet sneller dan ondernemingen die helemaal geen financiering ophaalden. Daarnaast zijn ze minder innovatief, creëren ze minder banen en slagen deze ondernemingen er minder vaak in om vervolgfinanciering op te halen.
Model 2 | Grotere groei
Het tweede model, waarin de overheid samen met private investeerders optrekt, levert veel betere resultaten op. Ondernemingen die financiering ophalen bij zowel publieke als private investeerders tonen een grotere groei dan bedrijven die slechts één van deze investeerders aantrekken.
Ons onderzoek toont aan dat onafhankelijke risicokapitaalverschaffers vooral investeren in teams met sterkere groeiambities – vaak hebben deze ook meer ondernemerservaring. Verder worden deze positieve resultaten gedeeltelijk verklaard door de gemiddeld hogere opgehaalde investeringsbedragen in het geval van co-investeringen tussen publieke en private investeerders. De overheid kan dus groei stimuleren dankzij het vergroten van de investeringscapaciteit van onafhankelijke financiers.
Model 3 | Zeer succesvol
We hebben ook het derde investeringsmodel – waarbij de overheid investeert in private investeringsfondsen – als eerste uitvoerig bestudeerd in Europa. Uit ons onderzoek kwam overtuigend naar voren dat dit model zeer succesvol is om de private risicokapitaalmarkt te stimuleren en van meer middelen te voorzien. Europese risicokapitaalverschaffers blijken meer dan twee keer zoveel kans te hebben een vervolgfonds op te halen wanneer een overheid in hun huidig fonds investeert. De overheid is een stabiele partner, met investeringen in de helft van alle opgehaalde vervolgfondsen. Sterker nog: de overheid investeert bij voorkeur in vervolgfondsen van fondsen waar ze reeds in zat. Dit staat, helaas, los van de eerder behaalde resultaten door dat fonds. Zo worden minder efficiënte fondsmanagers wel artificieel in leven gehouden door de overheid.
Model 4 | Nog meer hands-off
De vierde methode – die van het dak- of paraplufonds, waarbij private fund-managers het volledig voor het zeggen hebben – is veelbelovend. De Canadese overheid heeft gepionierd met dit model, met de lancering van het Venture Capital Action Plan (VCAP) in 2013. In Europa is het opnieuw de Europese Commissie die dit model als eerste gekopieerd heeft. Vorig jaar begon ‘Brussel’ met zo’n nieuwe vorm van investeren. Er is een pad gekozen om nog meer hands-off te gaan werken in de fondsinvesteringsmarkt. Daartoe zijn middelen toegekend aan een zestal dakfondsen, die de taak hebben gekregen de middelen aan te vullen met investeringen van onder meer institutionele investeerders, zoals de pensioenfondsen. Net als het succesvolle Europese Investeringsfonds wordt ook dit model inmiddels gekopieerd. Sinds dit jaar heeft België een privaat geleid dakfonds, het Belgian Growth Fund, waarin wordt samengewerkt tussen overheid, banken en andere institutionele beleggers.
Tijd voor een nieuwe stap met Invest-NL
Bovenstaande bevindingen zijn uiteraard ook zeer relevant voor de Nederlandse situatie. Nederland kent een lange en overigens ook succesvolle geschiedenis van overheidsinvesteringen in risicokapitaal met de regionale ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s). Maar nu wordt met Invest-NL een belangrijke nieuwe stap gezet. Omdat ook een overheid zijn euro’s maar een keer kan uitgeven is het natuurlijk in het algemeen belang dat dit op de meest effectieve manier gebeurt. Wat die meest effectieve manier is, is na ons onderzoek nog duidelijker geworden. Wanneer de overheid zelf rechtstreeks in een onderneming investeert en zelf alle beslissingen neemt, levert dat gemiddeld de minst goede resultaten op. Steunen op private investeerders, zowel voor de investeringsbeslissing zelf als voor de opvolging na de investering, en zowel bij rechtstreekse investeringen als via (dak)fondsen, is het meest efficiënt. Het is dus belangrijk dat de overheid daar nog meer naar gaat handelen. Even pro-actief als voorheen, maar wel hands-off.
> Lees ook: Drie experts over nationale investeringsbank Invest-NL
Gepubliceerd in Management Scope 07 2019