Losse eindjes in het stikstofdebat: afwachten is geen optie meer
De kritiek op de stikstofplannen van het kabinet laait als een veenbrand telkens weer op. Eerst waren er opnieuw de boerenprotesten. Vervolgens stelde CDA-leider en vicepremier Wopke Hoekstra de stikstofdoelen voor 2030 ter discussie. En eind augustus werd in het NOS Journaal breed uitgemeten dat veel landen binnen de Europese Unie geen onderzoek doen naar de stikstofproblematiek of de cijfers niet doorgeven. Het wekte de suggestie dat Nederland het braafste jongetje van de klas is, hetgeen begrijpelijkerwijs tot nog meer onbegrip en frustratie leidde. Zeker bij de landbouwsector, die de stikstofuitstoot met 40 procent moet verlagen om de doelstellingen van het kabinet te behalen. Waarom wordt dat van deze sector wel verwacht en van andere sectoren niet?
Toch is het telkens weer ter discussie stellen van het probleem zinloos en draagt het zeker niet bij aan de oplossing. Ten eerste is de natuur in Nederland, met name door de intensieve veehouderij, in een veel slechtere staat dan in andere lidstaten van de Europese Unie. Het braafste jongetje van de klas zijn we dus zeker niet. Wat de landen om ons heen aan het verminderen van de stikstofuitstoot doen, doet niets af aan de noodzaak van de maatregelen in Nederland. Deze zijn niet nodig omdat het van Europa ‘moet’, maar omdat ze essentieel zijn om onze eigen natuurgebieden te beschermen.
Ten tweede is de wetenschappelijke noodzaak om in te grijpen evident, zo benadrukten eind augustus nog eens 36 wetenschappers in een gezamenlijke brief aan dagblad Trouw. Nog meer uitstel van maatregelen leidt volgens hen tot extra en onomkeerbare natuurschade.
De stikstofcrisis
Om de ruis uit de discussie te halen, is het goed om nog eens uit te leggen wat de stikstofcrisis is en het juridisch kader te schetsen voor de afspraken over emissiereductie. Eigenlijk is de term stikstofcrisis niet helemaal correct. Stikstof (N2) zelf is niet schadelijk; ongeveer 78 procent van de lucht bestaat uit dit gas. Wel schadelijk zijn de door menselijke activiteit geproduceerde stikstofverbindingen zoals ammoniak (NH3, de basis van kunstmest) en stikstofoxiden (NOx, dat vrijkomt bij het stoken van fossiele brandstoffen in het verkeer en de industrie). Als gevolg van de intensieve veeteelt en de groei van industrie en verkeer is de emissie van stikstofoxiden en ammoniak over de jaren heen flink gestegen. Niet alleen de natuur lijdt onder deze ontwikkeling, de verhoogde uitstoot schaadt ook onze gezondheid. De voedselproductie wordt door verlies aan biodiversiteit aangetast en de luchtkwaliteit gaat achteruit.
De pas-regeling
De strenge reductiedoelstellingen van het kabinet vloeien voort uit de verplichtingen die Nederland op grond van de Europese Habitatrichtlijn is aangegaan. Artikel 6 van die richtlijn, de grondslag voor het huidige stikstofbeleid, schrijft voor dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de Natura 2000-gebieden niet mag verslechteren. Of er sprake is van verslechtering door stikstofverbindingen wordt beoordeeld aan de hand van de kritische depositiewaarde (KDW): een norm voor de maximale stikstofdepositie die langere tijd kan plaatsvinden zonder dat significante schade optreedt aan de kwaliteit van het habitattype.
Al sinds de problemen met zure regen in jaren ’80 van de vorige eeuw probeert het kabinet die stikstofdepositie omlaag te krijgen en daarmee aan de Europeesrechtelijke verplichtingen te voldoen. En hoewel de depositie sinds 1990 flink is gedaald, kampen nog altijd circa 120 van de 162 Natura 2000-gebieden met overschrijdingen van de KDW. Om economische activiteiten als de aanleg van wegen of de bouw van woningen en stallen niet al te zeer af te remmen, koos het kabinet in 2015 voor een pragmatische ‘uitweg’ met het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Bedrijven met geringe stikstofdepositie op beschermde natuurgebieden hoefden voortaan voor bijvoorbeeld bouw- of uitbreidingsplannen geen vergunning voor de Wet Natuurbescherming meer aan te vragen.
De PAS was geen lang leven beschoren. In een door natuurbeschermingsorganisaties aangespannen procedure concludeerde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in 2019 dat de PAS onverenigbaar is met de Habitatrichtlijn. De positieve gevolgen van maatregelen moesten eerst voldoende vaststaan voordat nieuwe vergunningen konden worden uitgegeven. Als gevolg van die uitspraak zijn nieuwe activiteiten alleen toegestaan wanneer significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen worden uitgesloten. Bovendien werden activiteiten van (veelal agrarische) bedrijven die onder de PAS geen vergunning nodig hadden, daarmee in één klap illegaal. Hoewel deze PAS-meldingen in de meeste gevallen alsnog kunnen worden omgezet in een vergunning, verloopt dit legalisatieproces traag. Van de vele PAS-dossiers is een groot deel nog niet beoordeeld, terwijl boeren steeds meer problemen ervaren omdat zij opereren zonder vergunning.
Handhaven is lastig
Sinds de afschaffing van de PAS is duidelijk dat er een hervormd stikstofbeleid moet komen. Begin juni presenteerde het kabinet zijn plannen in de Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied. Dit document bevat naast een aantal stringente reductiedoelstellingen een stikstofkaart, waarop de precieze reductiedoelstellingen per gebied zijn af te lezen, soms tot wel 90 procent. De kaart maakt duidelijk dat Nederland voor een grote opgave staat. Dat dit lang niet door iedereen wordt erkend, wijten we deels aan de onzichtbaarheid van het probleem. Net als klimaatverandering is de stikstofproblematiek een traag verlopend proces. Bij een bosbrand rukt de brandweer uit en wordt desnoods een deel van het bos gekapt om het overslaan van vlammen tegen te houden. Zolang de bossen nog ‘mooi groen’ zijn, zien veel mensen het stikstofprobleem niet, maar het is er natuurlijk wel en het is urgent.
Heerst er over de omvang van de stikstofdeposities nog enige mate van consensus, des te groter is het gesteggel over wie voor welk deel daarvan verantwoordelijk is. Volgens rapporten van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) draagt de landbouw voor circa 40 procent bij aan de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in Nederland. Zo’n 20 procent is grofweg toe te schrijven aan industrie en verkeer. Daarnaast is zo’n 40 procent afkomstig uit het buitenland. Dat zijn echter generieke cijfers, die nog niets zeggen over de emissies per bedrijf. In Nederland zijn we gewend aan het principe van ‘de vervuiler betaalt’. In het stikstofdebat levert dit echter een probleem op. Vooralsnog is het lastig om precies te bepalen welk bedrijf voor welk stukje uitstoot verantwoordelijk is. En als dat al gemeten kan worden, welk deel van die uitstoot daalt dan daadwerkelijk neer op kwetsbare natuurgebieden? We kunnen echter simpelweg niet afwachten tot we in alle details weten wie verantwoordelijk is voor welk stukje vervuiling.
Stakeholders meenemen
Als juristen zitten we geregeld aan tafel met overheden en bedrijven uit de agro-industrie die geconfronteerd worden met de gevolgen van de Habitatrichtlijn en bijvoorbeeld juridisch advies nodig hebben rondom vergunningen. Het bagatelliseren of zelfs ontkennen van de effecten van stikstofdepositie draagt niet bij aan een oplossing van het probleem of het wegnemen van hun gevoel onevenredig door de maatregelen getroffen te worden. Een oplossing kan alleen gevonden worden wanneer alle stakeholders worden meegenomen in het noodzakelijke proces en wanneer ieders belang daarbij voldoende in het oog wordt gehouden. Zo pleit de eerder genoemde groep wetenschappers ervoor de lasten van de stikstofcrisis beter te verdelen over verschillende groepen, zoals consumenten, retailers, banken en de agro-industrie. Volgens hen kan dit via ‘een slimme mix van beprijzen, educatie, ruimtelijke ordening, normering, vergunningen, handhaving en verandering van de voedselomgeving’.
Omdat het principe van ‘de vervuiler betaalt’ in het stikstofdossier voorlopig niet vol te houden of te handhaven is, zal er op korte termijn bovendien een goede regeling moeten komen voor de (agrarische) bedrijven die we vragen om desondanks hun stikstofuitstoot te verminderen. Ook, of misschien wel juist, als wel duidelijk is dat die bedrijven een substantiële bijdrage leveren aan die uitstoot.
Dit essay is gepubliceerd in Management Scope 08 2022.