'Sanctiewetgeving grijpt hard in op internationale handel'
Geregeld worden internationale sancties opgelegd aan landen die in de ogen van de internationale gemeenschap over de schreef gaan, denk aan schending van de mensenrechten. Met als doel hen onder druk te zetten opdat ze hun gedrag verbeteren. De mogelijke sancties variëren van wapenembargo’s en handelsrestricties tot het bevriezen van tegoeden. Onlangs nog breidde de Europese Unie het pakket sancties tegen Iran verder uit: er komt een verbod van de export van olie naar landen van de Europese Unie, bovendien zijn er sancties opgelegd aan de Iraanse centrale bank.
Dergelijke sancties hebben gevolgen voor Nederlandse bedrijven en financiële instellingen. Hoe kun je je als onderneming wapenen tegen de risico’s die ontstaan als gevolg van deze internationale wetgeving? Hierover praten we met een bankier, een ondernemer en een beleidsmaker: Sipko Schat is lid van de raad van bestuur van Rabobank Nederland en verantwoordelijk voor het Internationale Bedrijf. Job Rietkerk is Chief Legal Counsel van Nidera, in ruim negentig jaar tijd uitgegroeid tot een wereldwijd opererend handelshuis in agrarische grondstoffen zoals soja, granen en plantaardige oliën. Eric Ligthart werkt bij het ministerie van Financiën als plaatsvervangend hoofd Institutioneel Beleid en Integriteit van de Directie Financiële Markten. Hendrik Jan Biemond, advocaat en partner bij Allen & Overy, leidt de discussie.
Wat merkt u in uw eigen, dagelijkse praktijk van internationale sanctiewetgeving?
Rietkerk: ‘We zijn al decennia bekend met het fenomeen sancties. Als handelsonderneming hadden de sancties gericht tegen het Argentijnse regime tijdens de Falklandoorlog in de jaren tachtig al veel impact op onze activiteiten, net als de sancties tegen de Sovjet-Unie, vanwege hun oorlog tegen Afghanistan. Hadden de boycots in die tijd vooral een politiek doel, de impact van de huidige boycots is heviger. Wij hebben onze organisatie daar uiteraard op aangepast, bijvoorbeeld op het gebied van credit management. En er is meer noodzaak dan ooit om de hele supply chain echt goed te kennen. Wij verhandelen voedselgrondstoffen over de hele wereld, en de leveranties van voedsel en medicijnen zijn doorgaans niet gesanctioneerd. Voor ons ligt eventuele impact met name op het vlak van de financiële afwikkeling van transacties. Als financiële systemen geraakt worden, zoals in Iran en Libië, heeft dat direct invloed op wat wij doen. Ofwel, als wij niet meer kunnen handelen of niet meer betaald kunnen worden door een afnemer, houdt het gewoon op, met alle consequenties van dien voor de voedselvoorziening in zo’n land.’
Ligthart: ‘De Directie Financiële Markten adviseert het ministerie van Buitenlandse Zaken bij de totstandkoming van financiële sancties en is verantwoordelijk voor de implementatie daarvan. Nederlandse bedrijven die door de sancties geraakt worden, of bang zijn geraakt te gaan worden, kloppen geregeld bij ons aan. Bijvoorbeeld als de financiële verplichtingen van hun contracten niet meer uitgevoerd kunnen worden. Wij zijn dan bevoegd om, binnen bepaalde marges, uitzonderingen toe te staan.’
Schat: ‘Er staan nu wereldwijd enkele tientallen landen op de sanctielijst, met uiteenlopende gradaties wat betreft het gewicht van de sancties. Al onze klanten die in dollars zaken willen doen met Cuba, hebben ook te maken met Amerikaanse sancties tegen Cuba. Dit raakt niet alleen onze Amerikaanse klanten in de VS, maar ook daarbuiten, waaronder veel bedrijven uit de agrarische industrie. Hoe dan ook, voor ons als financiële dienstverlener is consistentie in de internationale sanctiewetgeving zeer belangrijk.’
Ligthart: ‘Sancties dienen uiteindelijk vaak een diplomatiek doel. Je kunt er als land je tanden mee laten zien, zonder direct in de oorlogsmodus te hoeven schieten. Sancties maken vaak onderdeel uit van langdurige processen. Er worden om uiteenlopende redenen sancties opgelegd, denk aan de ontwikkeling van een nucleair programma, zoals nu in Iran, of ernstige schendingen van de mensenrechten, of groeperingen die elkaar naar het leven staan. Dat proces begint vaak met afkeurende verklaringen van de internationale gemeenschap. Gebeurt er in zo’n land vervolgens niets, dan moet je een volgende stap zetten. Dan komen de eerste sancties aan de orde, bij voorkeur gebaseerd op een VN-resolutie. Het lukt echter niet altijd om in VN-verband tot sancties te komen en dan speelt al snel het concurrentieaspect: de landen met de strengste sancties treffen hiermee ook hun eigen bedrijfsleven.’
Er zijn verschillende categorieën van sancties; je kunt bijvoorbeeld leiders op een lijst zetten en hun tegoeden bevriezen, handelsrestricties opleggen of bepaalde sectoren taboe verklaren. Welke middelen zijn het meest effectief?
Ligthart: ‘Dat hangt deels af van de impact die de sancties mogelijk sorteren. Een land dat erg afhankelijk is van importen en exporten, zoals Libië, is uiteraard makkelijker te treffen met sancties dan een relatief autarkisch land als Birma, dat nauwelijks verweven is met de EU-lidstaten. Maar de trend is dat het opschuift, dat sancties steeds zwaarder worden, al neemt het aantal sanctieregelingen op zich niet toe. Na 9/11 werden, in het kader van de aanpak van terrorisme, veel verdachte personen – actief voor bijvoorbeeld Al Qaida en de Taliban – op de lijst gezet. De laatste jaren komen met landen als Birma en Iran de meer ‘veelzijdige’ dossiers op. Dan zet je eerst het regime op de lijst; daarna wordt de export van goederen waarmee repressie mogelijk is verboden; of je probeert, zoals in het geval van Iran, de nucleaire capaciteit van zo’n land aan te pakken door sancties steeds verder uit te breiden.’
Banken nemen geen risico met bepaalde transacties, uit angst de sanctiewetgeving te overtreden. Begrijpelijk. Maar juist dan zijn er toch kansen voor banken met een wat steviger risk appetite?
Schat: ‘Het probleem voor banken is dat ze de risico’s heel moeilijk kunnen inschatten. Er worden bijvoorbeeld regelmatig schepen omgevlagd tijdens een reis. Moet je dan als financier halverwege de transactie van een klant onderbreken? Dat kan niet altijd zomaar, vanwege codes waarop het documentair betalingsverkeer is gebaseerd. Voor banken is de operationele complexiteit in dit opzicht heel groot. Er zullen best kansen zijn voor banken die scherp aan de wind willen zeilen, maar de realiteit is dat steeds meer banken juist afzien van dergelijke risico’s. Datzelfde geldt voor onze klanten. Zowel banken als bedrijven zijn bang voor reputatieverlies en, zeker in de VS, voor zeer forse boetes. Dat weegt voor hen veel zwaarder dan de mogelijke opbrengst van een paar transacties met een land dat op de lijst staat.’
Leidt dat ertoe dat Rabo zichzelf meer beperkingen oplegt dan door de sanctiewetgeving wordt voorgeschreven?
Schat: ‘Kijk, wij zijn een mondiale bank, dus we moeten ook rekening houden met Amerikaanse opvattingen over sanctiewetgeving, over handhaving en boetes. We hebben een aantal landen uitgesloten: Birma, Soedan, Iran, Noord-Korea. Met een uitzondering voor voedselleveranties aan Iran. Maar wat als Artsen zonder Grenzen ons vraagt de betalingen aan hun artsen in Soedan te regelen? Of in Birma? Als je alles helemaal op zwart zet, kun je ook geen eenvoudig betalingsverkeer meer faciliteren; dus als een Soedanese student aan bijvoorbeeld de TU Delft bij ons hier in Nederland een betaalrekening wil openen, brengt dit sanctierisico’s met zich mee. Namelijk, hoe stel je als bank vast dat het in dit specifieke geval altijd om legitieme betalingen gaat en niet om betalingen die op de een of andere manier onder de sancties vallen? Vanuit dat sanctierisico doen we dat soort dingen dus niet.’
Rietkerk: ‘Wij hebben geregeld problemen met de afwikkeling van documentair krediet. Het is wel eens voorgekomen dat een betalingstransactie niet doorging, omdat onze tegenpartij, die zuiver op de graat was, een verwijzing op zijn website had naar een bank die wel door de EU was gesanctioneerd. De risicoaversie van banken is in mijn ogen veel sterker dan zuiver juridisch noodzakelijk zou zijn. Zo accepteren de meeste Europese banken de laatste tijd sowieso geen enkele transactie waar Iran op wat voor wijze dan ook bij betrokken is. Het doel van de sancties is het betalingsverkeer met Iran te monitoren en controleren; dat die zesbaans snelweg daarmee wordt teruggebracht naar een landweg is begrijpelijk, maar dat spreekwoordelijke landweggetje moet dan wel begaanbaar blijven. Dat dreigt nu helemaal te verdwijnen, helemaal nu de centrale bank van Iran op de zwarte lijst is geplaatst. En wat dan? Het Iraanse volk moet kunnen blijven eten dus leveranties van voedselgrondstof moeten mogelijk blijven. Dan gaan handelsfirma’s kijken naar andere mogelijkheden, denk aan banken in de Emiraten, Azië en Turkije. Ja, we respecteren de sancties, maar wij doen dat ook. Daar zit voor ons verder geen ethische kant aan.’
Dan schieten opgelegde sancties dus mogelijk hun doel voorbij. Ligt er niet een taak voor beleidsmakers om duidelijkheid te verschaffen over welke mogelijkheden er nog wel zijn?
Ligthart: ‘Als je bijvoorbeeld de tegoeden van een centrale bank blokkeert, is dat een heel zware sanctie. Dat kan zo’n land een aantal maanden volhouden, maar op een gegeven moment loopt de machinerie toch echt vast. Zo’n sanctie is de moderne variant van de stadsbelegeringen uit de Middeleeuwen. Natuurlijk treft zo’n freeze op een centrale bank ook veel banken en bedrijven. Wij proberen er wel aan bij te dragen dat landen de regels eenduidig interpreteren; het is voor bedrijven lastig als ze in het ene land iets wel mogen en in het andere niet. Daarom zijn medewerkers van de verschillende Europese ministeries van Financiën geregeld met elkaar in gesprek om aan die eenduidige interpretatie te werken, best practices te formuleren et cetera.’
Rietkerk: ‘Zijn jullie, bij het adviseren over de invulling van financiële sancties, ontvankelijk voor input van partijen uit bijvoorbeeld de financiële sector, de industrie of de handel?’
Ligthart: ‘Zeker, het is voor ons als beleidsmakers belangrijk om te weten wat de specifieke Nederlandse belangen zijn. Hiervoor doen we navraag bij bedrijven en belangengroeperingen, maar vaak melden deze zich uit zichzelf. Zo stelt de Nederlandse Vereniging van Banken geregeld vragen over hoe zaken werken; dat is goed, dat kan van invloed zijn als de regels gevormd worden.’
Rietkerk: ‘Toch lopen wij binnen onze bedrijfsvoering geregeld aan tegen de interpretatie van een sanctie, zeker op financieel vlak. We hebben behoefte aan een soort ruling: wat zijn mogelijke problemen als we activiteiten wel of niet uitvoeren.’
Ligthart: ‘Wij investeren veel tijd in het beantwoorden van vragen, zonder meteen aantekeningen te maken voor de toezichthouder. Zolang bedrijven van goede wil zijn, denken wij graag mee over wat er binnen de sanctieregels nog wel mogelijk is en wanneer je het punt bereikt echt je vingers te branden. Wij gaan echter alleen over de sancties die in de EU gelden. Vaak worden bedrijven en instellingen ook geconfronteerd met strengere regels, met name van de VS. Daarvoor is het zaak om tijdig bij het Amerikaanse Office of Foreign Assets Control aan te kloppen.’
Proberen jullie te anticiperen op sancties of andere exportbeperkingen richting een bepaald land, of kunnen jullie alleen maar afwachten tot er een sanctiebesluit wordt gepubliceerd?
Rietkerk: ‘Vooral het laatste. Maar uiteraard monitoren we zo goed als mogelijk wat er in de politiek speelt. We hebben advocaten in Washington die ons bijvoorbeeld briefen over wat de Amerikaanse senaat bespreekt ten aanzien van Iran. En we raadplegen alle mogelijke publieke bronnen om zo de vinger aan de pols te houden. Maar we staan soms voor lastige keuzes. De sancties met Iran worden steeds steviger, reageert Iran door de Straat van Hormuz af te sluiten? Kunnen wij nu, gezien die dreiging, nog schepen met onze lading daar doorheen sturen? Het prettige van deze tijd is wel dat we dankzij ICT in staat zijn heel snel te reageren; zo weten we nu op ieder moment de exacte positie van al onze schepen. Dan kun je sneller reageren.’
Schat: ‘De technologie zorgt ook voor grotere effectiviteit van sancties. Opsporing wordt makkelijker dankzij het SWIFT-netwerk, bovendien kun je betalingen via dat systeem eenvoudig traceren of blokkeren. Wat betreft onze houding, Rabo wil vooral risico’s mijden. Het is voor bedrijven mooi als ze dat spreekwoordelijke landweggetje nog kunnen en willen bewandelen. Maar als het gaat om een land als Iran, zeggen wij: het houdt een keer op. Hoe graag we onze klanten ook willen faciliteren.’
Hoe zit het met handhaving van sancties?
Ligthart: ‘We krijgen jaarlijks maar een beperkt aantal zaken waar iets mis is gegaan. Wat betreft de naleving, bij financiële instellingen is het bewustzijn over sancties en de mogelijke impact daarvan sterker dan bij de meeste bedrijven.’
Schat: ‘Dat banken steeds schuwer zijn geworden, komt ook door de opstelling van toezichthouders: die gaan steeds meer rulebased opereren, in plaats van principle based. Het toezicht is nu erg streng geworden. Er is weinig gelegenheid meer voor een goed gesprek. De naleving van sancties verschilt overigens wel per regio. In Azië en Latijns-Amerika zijn partijen veel makkelijker.’
Ligthart: ‘Dat klopt, vanuit de toezichthouders is er binnen die regio’s ook minder kennis over sanctiewetgeving en de naleving daarvan. Landen worden echter door de Financial Action Task Force steeds meer beoordeeld op de wijze waarop VN-sancties worden nageleefd. Er worden nog heel wat onvoldoendes uitgedeeld, waar het gaat om de naleving van sancties. In Nederland overtreden bedrijven doorgaans niet moedwillig sancties, maar komen ze er gaandeweg achter dat ze zich in de nesten hebben gewerkt. Ze krijgen hun geld niet als gevolg van de sancties, ze krijgen hun lading niet meer verzekerd, dat lucratieve contract kan opeens uitmonden in een nachtmerrie. Meer bewustwording rond internationale sanctiewetgeving is dan wel een vereiste.’
Hendrik Jan Biemond is advocaat en partner bij Allen & Overy.
Lees ook:
> Interview: 'Regelgeving voor bedrijven is complex'
> Interview: Legal risk management en risk appetite