Bob Hoogenboom en Frank Elderson in discussie over de rafelranden van compliance en toezicht
Normaal staan er hagelslag, volkorenbrood en melk op de ronde tafel in de kleine directielunchkamer van De Nederlandsche Bank (DNB). De tafel heeft een handige draaischijf: met één zwaai is het pak hagelslag binnen handbereik. De ‘kantine’ van de DNB-directie heeft iets gezelligs, een huiskamergevoel: een intiem vertrek met een klein buffet, geflankeerd door een schilderij en een gravure van het Paleis voor Volksvlijt. Het glazen gebouw stond ooit op de plek waar nu de glazen torens van de centrale bank staan.
Dit keer geen hagelslag op tafel, maar een paar denkbeeldige bokshandschoenen voor de battle tussen Bob Hoogenboom, hoogleraar forensic business studies aan Nyenrode Business Universiteit, en Frank Elderson, bij DNB onder meer verantwoordelijk voor het toezicht op banken. Hoogenboom is gespecialiseerd in integriteitsmanagement en fraude. Zijn interesse ligt bij witteboordencriminaliteit, tegen de achtergrond van regulering, toezicht en handhaving. Ook Elderson houdt zich daar dagelijks mee bezig: als toezichtdirecteur kijkt hij of banken zich netjes houden aan wet- en regelgeving. De blik van Hoogenboom is juist gericht op ontduíking van die regels, op de rafelranden van compliance, op een slim gebruik van de mazen in de wet. Het is hetzelfde terrein, vanuit twee verschillende perspectieven, die elkaar soms raken. Zoals bij de gezamenlijke constatering dat mooie woorden niet genoeg en zelfs gevaarlijk kunnen zijn, wanneer ze gebruikt worden om een gebrek aan intentie te maskeren om die woorden om te zetten in daden.
Witwasaffaire
De jurist en de criminoloog-historicus staan echter ook herhaaldelijk tegenóver elkaar. Hoogenboom daagt Elderson uit door naar de effectiviteit van het toezicht te vragen, Elderson verdedigt zich met het arsenaal aan beïnvloedingsmogelijkheden en maatregelen dat DNB inzet om banken bij de les te houden. Het debat krijgt scherpte door de witwasaffaire bij ING. De bank schikte vorig jaar met het Openbaar Ministerie voor 775 miljoen euro, vanwege de gebrekkige controle van klanten en financiële transacties. De witwasaffaire rommelt nog steeds door. Zo is in politiek Den Haag de vraag opgeworpen waarom ING-topman Ralph Hamers niet hertoetst is op geschiktheid en gaan er stemmen op voor een publieke beleidslijn om te bepalen in welke gevallen bankbestuurders verplicht opnieuw getoetst moeten worden. De affaire is breder dan alleen ING: ook de poortwachtersrol van andere banken en verzekeraars is onder het vergrootglas komen te liggen. Na het interview wordt bekend dat ook Rabobank de witwascontrole niet helemaal op orde heeft en daarvoor een boete van een miljoen euro van DNB heeft gekregen. Verzekeraar Vivat kreeg eveneens een tik op de vingers van de toezichthouder omdat de systemen voor de preventie van terrorismefinanciering al jaren niet op orde zijn. Genoeg munitie dus voor een stevig verbaal robbertje. Scheidsrechter is Nyenrode-hoogleraar Leen Paape, die zelf in de boksring stond tijdens een eerdere battle: de term is ontleend aan het academisch strijdtoneel dat het Nyenrode Corporate Governance Instituut regelmatig organiseert tussen coryfeeën uit verschillende vakgebieden.
Hoe belangrijk is de toon aan de top voor verandering in de financiële sector?
Elderson: ‘Het gaat niet om toon aan de top, maar om conviction, om overtuiging. Die toon aan de top kun je van elke communicatiedeskundige leren, dat is een kwestie van de goede dingen zeggen op het juiste moment. Maar daarmee overtuig je mensen niet om hun gedrag te veranderen. Dat lukt alleen als de top zélf overtuigd is van de noodzaak tot verandering en daarin ook voorop gaat. Financiële instellingen zijn grote organisaties met ingesleten patronen. Als toezichthouder dringen wij aan op verandering. Maar topbestuurders moeten die verandering zélf in gang willen zetten, het moet hun eigen overtuiging zijn. Het moet komen vanuit het DNA van de organisatie, niet omdat het moet van DNB. Die wil was er tot voor kort onvoldoende. Dat geeft ons als toezichthouder de verplichting om aan topbestuurders duidelijk te maken waaróm verandering zo belangrijk is. Je kunt natuurlijk zeggen: het moet omdat het in de wet staat. Maar dat is niet zo’n overtuigend argument, als iemand zelf niet overtuigd is van het nut van verandering. We leggen boetes en dwangsommen op, maar daarnaast proberen we de ratio achter het nut van verandering over te brengen aan de top van organisaties, in de hoop dat ze tot de overtuiging komen die nodig is om de organisatie de goede kant op te krijgen.’
Hoogenboom: ‘Ik heb grote moeite met de begrippen toon aan de top én conviction. De Amerikaanse wetenschapper Murray Edelman analyseerde de taal die in de politieke arena wordt gebezigd. Zijn conclusie was dat er vaak een woordspel wordt gespeeld, dat is losgezongen van de realiteit. Dat inzicht kun je ook toepassen op het bedrijfsleven: je ziet dat woordspel terug op congressen, in mission statements en in jaarverslagen. Ook daar worden in steen gebeitelde begrippen gehanteerd en uitspraken gedaan, terwijl de kloof met de praktijk groter is dan we willen en durven toegeven.
Dat sluit aan bij de drie niveaus van naleving en handhaving die je tegenkomt in de wetenschappelijke literatuur. Je hebt allereerst de presentatieregels. Die buitenkant uit zich in mantra’s als: “We zijn goed bezig, we halen onze doelstellingen, we geloven in maatschappelijk verantwoord ondernemen en in ons klimaatbeleid.” Klinkt allemaal prachtig, maar het is soms witgewassen taal: alleen voor de bühne. Het tweede niveau is dat van de disciplinerende regels. Voorbeelden: wet- en regelgeving, de corporate governance code en gedragscodes van bedrijven: “Gij zult.” Het derde niveau zijn de working rules of werkregels: zoals het écht gaat. De praktijk vormt vaak een wereld van verschil met het beeld dat naar de buitenwereld wordt uitgedragen. Daarbij denk ik bijvoorbeeld aan de witwasaffaire bij ING Bank of Danske Bank, of de Panama Papers. Dus ik daag je uit: geef me een paar voorbeelden van financiële instellingen die hun convicton daadwerkelijk inhoud geven?’
Frank, are you ready to rumble?
Elderson: ‘Zeker. Eigenlijk zeggen we hetzelfde. Zoals gezegd, ook ík heb moeite met het begrip toon aan de top: dat is een open deur en voor je het weet is het “verbaal witwassen” of greenwashing. Als je beloftes doet die je in de praktijk niet waarmaakt, dan heb je je eigen reputatierisico gecreëerd: daar waarschuwen wij ook voor als toezichthouder. Maar ik zie verandering, bijvoorbeeld op het gebied van klimaat. Er ligt inmiddels een concreet commitment van de bancaire sector voor de klimaatimpact van hun financieringen en beleggingen. Als je sceptisch bent, kun je zeggen: eerst zien, dan geloven. Maar ik spreek veel met mensen in de sector en ze laten zich er op een overtuigende manier over uit. Bovendien ga je dit niet van de daken schreeuwen en het vervolgens niet doen. Dus ik denk dat die toezegging wordt nagekomen.’
Hoogenboom: ‘In 1993 ben ik begonnen met een onderzoek naar witwassen. We zijn nu 25 jaar verder: we hebben ING gehad, de Danske Bank… DNB heeft onlangs een brief gestuurd met de boodschap dat jullie als toezichthouder nog steeds niet content zijn met de manier waarop de poortwachtersrol wordt opgepakt. Niet alleen door ING, maar breder binnen de financiële wereld. Hoe effectief is het toezicht dan? Ik heb die existentiële vraag ook wel eens gesteld aan de Autoriteit Financiële Markten: wat merkt de samenleving ervan als jullie een jaar lang niets doen? Maakt dat uit?’
Elderson: ‘Volgens de experts klotst er voor tientallen miljarden euro’s aan illegaal geld door Nederland. Zet er maar een multiplier op voor wat betreft Europa. Om dat probleem aan te pakken, moeten we winnen aan effectiviteit, ja. Niet alleen wij als DNB, maar in de hele keten en over de landsgrenzen heen. Ik heb wel eens gezegd: Als ik een boef was, zou ik me rotlachen. Die geldstromen zijn internationaal, dus we moeten toe naar een Europees stelsel van toezicht op financieel-economische criminaliteit en naar een gemeenschappelijke aanpak daarvan. Wat betreft ons eigen toezicht: aan de hand van steekproeven kunnen we concreet vaststellen of instellingen de systemen voor customer due diligence en transactiemonitoring op orde hebben. Als dat niet het geval is, treden we op. Onze aanpak is proportioneel, maar gestreng: soms voer je eerst een goed gesprek, je gaat niet meteen driedubbel kielhalen. Maar we schalen tegenwoordig wel eerder op, met een verhoogde hartslag: dat is een van de lessen uit de crisis. De banken hebben de afgelopen jaren honderden miljoenen uitgegeven aan customer due diligence en transactiemonitoring. Het werd een hele industrie, maar na onze controle gleed het te vaak toch weer af. Ik zie nu een verandering, ik zie meer conviction: banken doen het niet meer omdat ze dat van ons moeten, maar omdat ze het zélf willen.’
Hoe belangrijk daarvoor is een speak-upcultuur, waarin mensen zich eerlijk kunnen uitspreken zonder dat hun hoofd eraf gehakt wordt?
Hoogenboom: ‘Het licht aan het eind van de tunnel zit in houding en gedrag. Allereerst bij de toezichthouder zelf: hebben jullie priemende ogen, vragen jullie door, zijn jullie doortastend genoeg? Maar ook en vooral bij de financiële instellingen, in het three lines of defence-model. De governance van een onderneming lijdt vaak onder het goederelatiesyndroom: ik zie het tussen commissarissen en de bestuurders die ze benoemen, bij auditcommissies die op hun plek worden gezet, of bij compliance-officers die worden overruled… Conviction is alleen overtuigend als de bijbehorende speak-up-cultuur ontstaat, als onderdeel van de working rules. Alleen dan durven mensen open, transparant en blame-free met elkaar te praten. Maar in de praktijk is die cultuur er vaak niet en zie ik veel terughoudendheid, voorzichtigheid en lafheid.’
Elderson: ‘Laten we niet té somber zijn. Na de crisis hebben we bij DNB een unit opgericht voor het toezicht op cultuur en gedrag. Want regels en codes vormen inderdaad slechts een geraamte, het gaat om het vlees: wat gebeurt er nou echt in die boardroom? Hoe is de interactie: wordt er naar elkaar geluisterd, is er veiligheid, wordt er tegenspraak gecreëerd? Wat is de rol van de voorzitter: laat hij – het is nog te vaak een hij – iedereen aan het woord, of zegt hij bij elk agendapunt eerst wat hij ervan vindt, om vervolgens te vragen: ik ga ervan uit dat we allemaal deze mening zijn toegedaan? Om daarachter te komen, hebben we een methodologie ontwikkeld voor boardroom observation, gekoppeld aan gesprekken met elke individuele bestuurder en commissaris, 360-gradenfeedback en surveys in de organisatie. Eigenlijk maak je een foto van hoe het echt gaat, van – in jouw woorden – de working rules. Inmiddels hebben we meer dan 100 van dat soort foto’s gemaakt. In al die gevallen, op één na, herkende de top van organisaties zich daarin: “Dit zíjn wij.” Ze vinden dat natuurlijk niet altijd leuk, maar we zien ze vervolgens wel serieus aan de slag gaan met verandering.’
Heeft u als DNB-directie zelf ook zo’n boardroom observation gehad?
Elderson: ‘Ja, vlak nadat van de huidige directieleden Klaas Knot, Job Swank en ik in 2011 zijn benoemd. We vonden dat we zelf moesten ondergaan wat we anderen aandoen. We wilden dat doen met onze eigen methodologie. We hebben er na rijp beraad voor gekozen om die niet te laten toepassen door onze eigen mensen, die immers hiërarchisch aan ons rapporteren, maar door externen. Zij hebben onze directievergaderingen geobserveerd, waarna we een terugkoppeling kregen. Dat was absoluut herkenbaar en ook confronterend. Dat is maar goed ook, anders ontstaat er geen verandering.’
Heeft het ook echt geleid tot gedragsverandering?
Elderson: ‘Dat denk ik wel, ja.’
Door toenemende regelgeving en het voorschrijven van gedrag ontstaat er ook meer homogeniteit: financiële instellingen gaan meer op elkaar lijken. Wat zijn de risico’s van die eenheidsworst?
Hoogenboom: ‘Die eenheidsworst is juist goed: idealiter is er eenheid in het naleven van de regels. Ik zie geen regelvraagstuk, maar van een vraagstuk op het gebied van houding, gedrag en die speak-up-cultuur: voldoende blaffen en af en toe eens bijten.’
Elderson: ‘Ik zie wél risico’s. Als je alleen maar rode tulpen hebt en de rodetulpenziekte breekt uit, dan heb je een probleem. Maar de regels zijn complex, omdat de wereld complex is. Als je iemand binnen de financiële sector ’s nachts wakker belt met de vraag “wil je liever een principle-based of een rule- based systeem?” zal iedereen kiezen voor principle-based. Maar als we als toezichthouder dan een principe benoemen, word je de volgende dag gebeld: kun je niet wat beleidsregels maken? Partijen willen weten waar ze aan toe zijn. Uiteindelijk wordt dat gat dan weer gevuld met detailregulering.’
Alan Greenspan, voormalig voorzitter van het Amerikaanse Federal Reserve System (FED) kreeg bij de financiële crisis in oktober 2008 door de Amerikaanse senaatscommissie de vraag voorgelegd: waar was u? Zijn antwoord: ik ben er na 40 jaar achter gekomen dat mijn paradigma niet klopt. Hoe voorkomen we dat we over nog eens 40 jaar tot de conclusie moeten komen dat we met onze huidige focus op regelgeving en bureaucratisering opnieuw op het verkeerde spoor zitten?
Hoogenboom: ‘Ik zie een tweeledige uitdaging. Eén: toch weer die speak-upcultuur. Geven we nu echt inhoud aan al die mooie woorden? En twee: de digitalisering. We praten nu over de kwaliteit van toezicht en gedragsbeïnvloeding, maar daarbij zitten we nog te veel in het frame van gesprekken voeren en vergaderingen observeren. Ik zie een enorme kloof tussen de huidige professionalisering van het toezicht en de mogelijkheden die artificiële intelligentie en algoritmes daarvoor bieden. Er is nog heel wat te doen.’
Elderson: ‘Wij zitten bij DNB helemaal niet in dat frame, hoor. Wij hebben drie speerpunten: integriteit, duurzaamheid en digitalisering. Momenteel krijgen we data gerapporteerd en plegen we daar interventies op. Maar in de toekomst zouden we misschien ook rechtstreeks, met een soort plug-in, realtime kunnen meekijken bij financiële instellingen. We hebben daarvoor een pilot lopen. Maar je moet je tegelijkertijd afvragen: wat betekent dat? Want je komt als toezichthouder daardoor misschien ook in de verleiding om meteen in actie te komen, terwijl het niet de bedoeling is om op de stoel van de desbetreffende instelling te gaan zitten. Aan de andere kant is het een mooi instrument om te kunnen versnellen: als de arts slechts één keer in de maand langskomt voor het opnemen van de bloeddruk, dan is de patiënt misschien al lang dood. Artificiële intelligentie kan bijvoorbeeld ook slim worden ingezet voor transactiemonitoring. Digitalisering van het toezicht is dus de toekomst.’
Kan digitalisering ook helpen bij een speak-up-cultuur, omdat je beter kunt onderkennen of woorden ook daden zijn?
Elderson: ‘Ja, maar uiteindelijk gaat het ook daar om de vraag: wat zit er áchter die data? Doen mensen alleen iets omdat het moet, of omdat ze het zelf willen? Ook in de toekomst draait alles om overtuiging.’
Gepubliceerd in Management Scope 03 2019