De toegevoegde waarde van staatsdeelneming
Ze staan aan het roer van twee van de ruim 30 ondernemingen waarin de overheid aandelen heeft. Gasunie is volledig eigendom van het ministerie van Financiën. De aandelen van BNG Bank zijn voor de helft van Financiën en daarnaast van provincies, gemeenten en een hoogheemraadschap. Voordat ze in gesprek gaan over wat zo’n staatsdeelneming betekent voor de bedrijfsvoering, komt eerst hun route naar een ‘publieke functie’ ter sprake. Gita Salden is er min of meer in opgegroeid. ‘Ik kom uit een maatschappelijk nest. Mijn vader werkte bij de jeugdpolitie, mijn moeder in een kindertehuis en later ook bij de jeugdpolitie. Mijn drijfveer is het dienen van het publieke belang. De financiële sector vind ik fascinerend omdat iedereen er mee te maken heeft. Het is een soort maatschappelijke smeerolie en in het bankenlandschap neemt BNG Bank een bijzondere positie in.’
Han Fennema zocht na zijn militaire dienstplicht vooral uitdaging (‘andere dingen waren toen nog niet zo belangrijk’) en kwam in dienst bij olie- en gasbedrijf ExxonMobil. ‘Op een gegeven moment ging het mij toch een beetje dwarszitten dat vooral de private aandeelhouders rijker werden van ons harde werken. Dat was één reden om over te stappen naar de energiesector, in eerste instantie Eneco, destijds in handen van gemeenten. Sindsdien heb ik altijd op het grensvlak van het publieke en commerciële belang gewerkt. Ik vind dat een heerlijke combinatie: op enige afstand van de overheid, maar wel met de invalshoek dat het niet alleen gaat om geld verdienen.’
Wat ziet u voor uw organisaties als het grootste voordeel van de overheid als aandeelhouder?
Salden: ‘Voor mij is het een noodzakelijkheid. Op eigen kracht komen we heel ver, maar dankzij de overheid als aandeelhouder bereiken we een kredietwaardigheid die gelijk is aan die van de Nederlandse staat. We halen wereldwijd zo’n 15 miljard op aan financiering. Voor internationale investeerders is het essentieel dat de overheid aandeelhouder is. Dat is de kracht van dit model. Het stelt ons in staat om gemeenten, woningbouwcorporaties, zorg- en onderwijsinstellingen kredieten te verstrekken tegen relatief gunstige rentepercentages en lange looptijden. Dat leidt tot lagere kosten voor maatschappelijke voorzieningen. Het is niet toevallig dat alle lidstaten van de Europese Unie zo’n bank voor het publieke domein hebben.’
Fennema: ‘Onze activiteiten varen wel bij het aandeelhouderschap. Een voorbeeld: We zijn ervan overtuigd dat er in Nederland een waterstofinfrastructuur zal komen waar meerdere partijen waterstof gaan invoeden en afnemen. Nu is daar nog niemand verantwoordelijk voor, maar ik verwacht dat Gasunie hiervoor over een aantal jaar een wettelijke taak krijgt. Daarom investeren we nu al flink in waterstof, met ondersteuning van de overheid. Iedereen, private industriële clusters incluis, vindt het mooi als dit een systeem wordt à la het aardgas- of elektriciteitstransport, ontwikkeld door een publieke partij die iedereen gelijke toegang geeft onder gelijke voorwaarden. Sterker nog: een aantal partijen vindt dat we heel ruim voor de wind uit moeten investeren omdat we straks toch die wettelijke taak krijgen. Dat vinden wij dan weer een beetje lastig en dus overleggen we met onze aandeelhouder over hoe we de risico’s daarvan kunnen afdekken.’
De ene staatsdeelneming is de andere niet. Gasunie verschilt nogal van een bedrijf als Holland Casino of banken als ABN AMRO of de Volksbank. Wanneer heeft een deelneming echt toegevoegde waarde?
Salden: ‘Als je het publieke belang goed kunt borgen met weten regelgeving, is deelneming eigenlijk niet nodig. De visie op wanneer dat het geval is, is echter niet statisch. Het publieke belang van BNG Bank rechtvaardigt een permanente deelneming. Toch bekijkt de overheid elke zeven jaar opnieuw kritisch of het nog past. Daarnaast bestaan er tijdelijke deelnemingen. De rijksoverheid wilde niet zozeer SNS Reaal redden, maar de spaarders en de klanten van die bank. Dat kon alleen door onteigening. Het was echt crisisinterventie, een noodgreep. Zulke deelnemingen zijn per definitie tijdelijk.’
Fennema: ‘Gasunie is zo’n deelneming waar de politiek anders over kan gaan denken. De afgelopen jaren is dat ook gebeurd. Toen Gasunie en GasTerra in 2005 uit elkaar gehaald werden – omdat Europese wetgeving voorschreef dat handel in energie moest worden gescheiden van transport en infrastructuur – lag er bij Gasunie nog veel nadruk op commerciële activiteiten en het maken van een zeker rendement. Ook toen ik in 2014 ceo werd, was er nog volop discussie over kruisparticipaties met andere, op Gasunie lijkende bedrijven. Die discussie is helemaal verdwenen. Nederland heeft ervoor gekozen om naast wet- en regelgeving en onafhankelijk toezicht via de ACM nog een derde slot op de deur te zetten om zo het publieke belang te waarborgen.
Dat je er ook heel anders over kunt denken, zie je in het buitenland. In Duitsland bijvoorbeeld wordt het transportsysteem beheerd door een tiental grotere en kleinere bedrijven die in private handen zijn. Dat werd trouwens wel een probleem toen er een groot aandelenpakket van een hoogspanningsnetwerk in handen zou komen van een Chinees staatsbedrijf. Dat wilde de Duitse overheid ook weer niet. Ze gingen op de rem staan en hebben staatsbank KfW naar voren geschoven met een hoger bod. Niet alleen de Nederlandse overheid beweegt dus. Zulke golfbewegingen zie je overal.’
Het heeft dus voordelen om de overheid als aandeelhouder te hebben. Zijn er ook beperkingen?
Fennema: ‘Energie heeft veel Europese dimensies. Dat het Nederlands belang redelijk prominent is geworden binnen het politieke afwegingskader, maakt het voor ons soms complex. Onze aandeelhouder wil goedkeuring geven aan investeringen boven een bepaalde grens. Zo hebben we ooit een investering willen doen in Europa waarvan we dachten dat die goed was voor Gasunie, goed voor de Europese leveringszekerheid, en daarmee goed voor Nederland. De investering paste ook binnen de strategie die door de vorige minister was goedgekeurd. Toch kregen we geen toestemming. Dat veroorzaakte intern de nodige discussie en ook wel wat frustratie.’
Salden: ‘Voor BNG Bank is er naast de aandeelhouders nog een bepalende andere stakeholder: de Europese Centrale Bank (ECB). We staan onder Europees toezicht met de bijbehorende wet- en regelgeving. Wet- en regelgeving die voor de hele financiële sector wordt ontworpen, doet soms minder recht aan ons bedrijfsmodel. Een voorbeeld is het verzoek van de ECB om tijdens de coronacrisis geen dividend uit te keren. Doel was om zo kapitaal achter de hand te houden als extra buffer, om bijvoorbeeld klappen op te vangen van leningen aan bedrijven en consumenten die niet terugbetaald konden worden. Het principe begrijp en steun ik, maar na verloop van tijd hebben we samen met andere publieke sectorbanken aan de bel getrokken en gezegd dat er maatwerk nodig is. Het dividend dat ik uitkeer, gaat immers naar gemeenten die het juist in deze pandemie hard nodig hebben. Ik moest voor mijn aandeelhouders opkomen en benadrukken dat het niet fair was om hiermee door te gaan.’
U heeft beiden min of meer een monopolie in de markt. Dat zou tot genoegzaamheid kunnen leiden. Hoe zorgt u toch voor innovatiekracht?
Fennema: ‘Wij hebben twee soorten activiteiten: streng gereguleerd en minder gereguleerd. Een voorbeeld van dat laatste is de LNG-importterminal die we samen met tankopslagbedrijf Vopak in eigendom hebben en exploiteren op de Maasvlakte. Zulke samenwerking met marktpartijen houdt ons scherp. Kennis die we zo opdoen, proberen we ook in de gereguleerde activiteiten in te brengen, en we laten mensen rouleren tussen de verschillende activiteiten. Daarnaast kijken we steeds meer risicogebaseerd naar de kosten van onze gereguleerde activiteit: de instandhouding van onze infrastructuur. Uitgangspunt daarbij is dat het aardgastransport veilig, betrouwbaar, betaalbaar en met weinig emissies moet plaatsvinden. Op die vier gebieden proberen we continu risico’s te monetariseren door vragen te stellen als: wat is de waarde van een ton CO2-emissies? Hoe erg vinden we het als een grote stad een dag geen gas heeft en welk bedrag is het je waard om dat te voorkomen? Hoeveel geld hebben we ervoor over om een extra ongeval te voorkomen? Door dat samen te brengen in een financiële optimalisatiesom, proberen we in de bedrijfsvoering scherp aan de wind te zeilen.’
Salden: ‘Ik hoef geen 20 concurrenten te hebben om scherp te blijven. Onze klanten hebben wel degelijk iets te kiezen. Ze kunnen ook terecht bij NWB Bank, voorheen bekend als de Waterschapsbank, of bij de Europese Investeringsbank. Er ontstaan nieuwe online platformen als LIST van pensioenuitvoerder APG, dat leningen verstrekt aan woningcorporaties. Onze klanten zijn erg kostenbewust en kunnen voor een verschil van een half basispunt zomaar elders hun heil zoeken. We ervaren dus echt wel de tucht van de markt.’
Een staatsdeelneming kan botsen met het principe van een gelijk speelveld voor alle bedrijven. Waar slaat u de piketpaaltjes? Welke activiteiten zijn al dan niet passend?
Fennema: ‘Wij handelen niet in aardgas, we produceren het niet en we leveren het niet. We gaan alleen over de infrastructuur. Dat is een eerste beperking. Onze tweede beperking is dat we alles wat we doen uitbouwen tot een open access-systeem en daarbij niet discrimineren tussen klanten. Zo hebben we samen met NUON – tegenwoordig Vattenfall – gasopslagcapaciteit ontwikkeld in Groningen. Voor iedereen die bij ons opslag wil boeken, gelden dezelfde tarieven en voorwaarden. Daardoor kunnen ook kleine partijen profiteren van de schaalvoordelen van grote infrastructurele investeringen.’
Salden: ‘Door de jaren heen was BNG Bank maatschappelijke impact steeds breder gaan zien en financierden we bijvoorbeeld ook een ondernemer die zonnepanelen op z’n land wilde zetten. Dat doen we niet meer. Ik voel een verplichting om ons echt te beperken tot het publieke domein en onze maatschappelijke impact daar te realiseren. Die visie hebben we heel expliciet gemaakt in de aangescherpte strategie die we vorig jaar hebben gepresenteerd. Voor 90 procent van onze investeringen verandert er daardoor overigens niets. Het is een aanscherping, geen radicale koerswijziging.’
Bij staatsdeelnemingen zijn de verwachtingen hoog als het gaat om maatschappelijk verantwoord ondernemen. In hoeverre is dat bepalend bij het besturen?
Fennema: ‘Bestuurders van staatsdeelnemingen hebben in de regel ook zelf de ambitie om op een maatschappelijk verantwoorde manier het publieke belang te dienen. Zoals ik eerder zei, is dat voor mijzelf ook een belangrijke drive. Dus op terreinen als diversiteit, governance of bijvoorbeeld de Sustainable Development Goals trekken we gezamenlijk op met de aandeelhouder.’
Salden: ‘De verwachtingen die onze aandeelhouders hebben, heb ik ook. Dat is inderdaad geen verrassing. De truc van het werken in dit speelveld is volgens mij toch om te kijken of je de complexiteit kunt waarderen en interessant vindt. Als overheidsbemoeienis je irriteert en je het allemaal gedoe vindt, ben je niet op je plek in ons soort ondernemingen.’
Moet regulerend beleid op het gebied van maatschappelijk verantwoord ondernemen op nationaal of Europees niveau plaatsvinden?
Salden: ‘Neem het Klimaatakkoord. Ik vind dat we ons moeten houden aan de afspraken die daarin zijn gemaakt. Het doel van een klimaatneutrale samenleving in 2050 vraagt om grote investeringen en uitdagingen. Die zijn alleen haalbaar als publieke en private ondernemingen die opdracht samen ter hand nemen. Een Europese aanpak kan dan helpen, bijvoorbeeld als het gaat om beprijzen van CO2-uitstoot. Het is een politieke keuze om in Nederland iets extra te doen.’
Fennema: ‘Door onze strategische ligging hebben we vier of vijf industriële clusters aan het water liggen waar ongelooflijk veel geproduceerd wordt voor Nederland én andere landen. Ze doen het daar wat emissies betreft vaak goed en zelfs beter dan vergelijkbare industrieën elders. Omdat CO2 geen paspoort heeft, heb ik een voorkeur voor een Europese aanpak, maar in de praktijk is er een tendens tot een nationale politiek. Zo zijn we in Nederland fel gekant tegen kolencentrales, maar als je die hier sluit, loop je het risico dat ze in Oost-Europa – waar die emissies vaak veel hoger zijn – nog harder gaan draaien. De elektriciteit uit centrales is nu immers nog wel nodig. Dan halen we in Nederland ons doel, maar wordt het op wereldschaal niet beter. Wat dat betreft ben ik heel benieuwd naar de visie en plannen van het nieuwe kabinet.’
Dit artikel is gepubliceerd in Management Scope 04 2021.