Staatsdeelneming: de drie rollen van de overheid
Wie dezer dagen de (financiële) media erop naslaat, zal het niet zijn ontgaan: ‘de overheid’ is aan een revival bezig. Zelfs de meest liberale partijen van Nederland pleiten voor een herwaardering van de overheid. En ja, de overheid kan wel degelijk een belangrijke rol spelen bij de versterking van onze economie en onze internationale concurrentiepositie, en ook bij verduurzaming en bescherming van de consument.
Waarborgen, redden en aanjagen
Een van de manieren waarop de overheid een rol speelt in de economie is via de staatsdeelneming. De totale waarde van de overheidsdeelnemingen is in tien jaar tijd flink toegenomen: van ruim 200 miljard euro in 2009 naar bijna 350 miljard in 2019. De toename komt grotendeels door de stijging van de boekwaarde van het eigen vermogen en voor een aanzienlijk kleiner deel door uitbreiding van de deelnemingen. De overheid heeft uiteraard verschillende redenen om deel te nemen in ‘de markt’. In feite kunnen we drie rollen van de overheid onderscheiden:
- De waarborgrol
Kernvoorzieningen worden door de overheid gegarandeerd, bijvoorbeeld op het gebied van energievoorziening of openbaar vervoer. Of wanneer ondernemingen een vliegwielfunctie voor de economie hebben, zoals het Havenbedrijf Rotterdam of Schiphol; - De reddersrol
De overheid werpt zich op als redder van een noodlijdend bedrijf, zoals is gebeurd bij ABN AMRO en de Volksbank; - De aanjagersrol
De overheid beschermt en stimuleert voor de langere termijn de economie en de concurrentiepositie van Nederland. Voor die laatste rol zet de overheid overigens ook andere instrumenten in, zoals belastingwetgeving en regelgeving.
De waarborgrol en de tijdgeest
Wat aan de inventarisatie opvalt, is dat het een tamelijk ‘logische lijst’ is: er zitten weinig organisaties tussen waarvan het moeilijk te verklaren is dat de overheid er een aandeel in heeft, of waarvan de activiteiten ‘onverenigbaar’ zijn met de overheid. Een aantal bedrijven, zoals Gasunie en spoorbedrijf NS, is vanwege de waarborgrol van de overheid al van oudsher ‘staatsbedrijf’, omdat deze ondernemingen van groot maatschappelijk nut worden geacht. Dergelijke bedrijven zijn actief op een terrein dat de overheid niet aan de markt wil overlaten.
Maatschappelijke en politieke overwegingen verschuiven in de loop van de tijd: Nederland kende in het verleden veel meer van dat soort deelnemingen. De staatsdeelnemingen in de zorg, de energiesector en de post- en telecomsector zijn de afgelopen decennia tamelijk resoluut afgebouwd. Dat ging overigens niet zonder slag of stoot: vooral over de zorgsector laait regelmatig de politieke discussie op over ‘doorgeschoten marktwerking’. De privatiseringen zijn wel onder strikte voorwaarden uitgevoerd. De overheid heeft zich niet helemaal teruggetrokken en heeft via regelgeving een aantal waarborgen ingebouwd, zowel voor de consument als om te komen tot een eerlijk speelveld.
Bij dat laatste spelen politieke en maatschappelijke afwegingen vaak een belangrijke rol. Het geprivatiseerde PTT moest ook in zijn nieuwe PostNL-jas een minimumaantal brievenbussen garanderen, de private zorgverzekeraars mogen niet discrimineren op leeftijd of gezondheid en KPN moest zijn netwerk beschikbaar stellen aan de concurrentie. Het ‘staatsgokbedrijf’ Holland Casino stond eveneens lange tijd op de nominatie om geprivatiseerd te worden, maar minister Dekker (rechtsbescherming) zag zich in 2019 genoodzaakt om die plannen in te trekken. Dat gebeurde onder druk van de Eerste Kamer, die een vinger aan de pols wilde houden in de gokmarkt vanwege mogelijke gokverslaving.
De reddersrol: soms tegen wil en dank
In tijden van crisis, zoals de financiële crisis in 2008 en de huidige coronacrisis, is de betrokkenheid van de overheid steviger dan voorzien. De overheid is, vanuit haar reddersrol, in een aantal gevallen ‘tegen wil en dank’ deelnemer in een aantal organisaties. De recente kapitaalinjecties voor bijvoorbeeld Air France-KLM en scheepsbouwer IHC kwamen in geen enkel verkiezingsprogramma of beleidsstuk voor. Nadat de Volksbank in 2016 een staatsbank was geworden, werd de ambitie uitgesproken om de bank weer binnen twee tot drie jaar van de hand te doen. Anno 2021 is dat om diverse redenen – onduidelijkheid over de strategie, crisis aan de top, geen geschikte overnamekandidaat – nog altijd niet gelukt.
De aanjagersrol en industriepolitiek
Vanuit haar aanjagersrol is de overheid zich de afgelopen jaren wat actiever bezig gaan houden met een vorm van industriepolitiek. Industriepolitiek was de afgelopen decennia in Nederland en in de westerse wereld uit de mode geraakt door het dominante marktdenken, maar de ‘sturende staat’ is terug. Industriepolitiek kan – overigens ook vanuit de waarborgrol – worden gedreven door veranderende internationale verhoudingen en dus geopolitiek, zoals te zien is in de houding versus China en Rusland. De overheid ziet de energiesector en de communicatiesector sterker dan voorheen als onderdeel van de nationale veiligheid en wil deze sectoren beschermen tegen inmenging vanuit het buitenland. Met regelgeving wil de overheid Nederlandse ondernemingen bovendien beschermen tegen ongewenste overnames.
Er zijn meer manieren om de gewenste innovatie aan te jagen en de concurrentiekracht van onze economie te versterken, zoals het vorig jaar opgerichte investeringsfonds Invest-NL. Om in het mondiale speelveld een relevante rol te blijven spelen is het van groot belang dat we op het vlak van aanjagen meer voor een Europese aanpak gaan, hoe weerbarstig dat in de praktijk ook is.
Ingebouwde prikkels
Ook voor deelnemingen die vallen onder de waarborgrol – die in principe voor onbepaalde tijd is – zijn slagvaardigheid en innovatief vermogen essentieel. In de moderne staatsdeelneming zijn die prikkels ingebouwd. Organisaties worden uitgedaagd om te innoveren – juist ook door de staat. Dat gebeurt bijvoorbeeld door een termijn aan een concessie te hangen. Dat betekent dat iedereen zijn stinkende best moet doen om een nieuwe termijn gegund en vergund te krijgen. Ook verplichte transparantie leidt tot scherp aan de wind zeilen. De overheid kan openheid over bedrijfsprestaties afdwingen, en de praktijk leert dat de politiek niet zal schromen om staatsdeelnemingen erop aan te spreken als de prestaties achterblijven bij de verwachtingen. De punctualiteitscijfers van NS zijn daar een voorbeeld van.
Het kompas afstellen
De overheid kan door staatsdeelneming dus gericht sturen op de langetermijnhorizon. Geruststellend daarbij is dat er een duidelijke rolverdeling is tussen enerzijds het ministerie van Financiën, dat de aandeelhoudersrol heeft, en anderzijds het beleidsministerie (bijvoorbeeld het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in het geval van NS). Met dat beleidsministerie wordt het inhoudelijke overleg gevoerd.
Politiek is echter niet een stabiel gegeven: opvattingen veranderen en soms noodzaakt de publieke beeldvorming een regering tot handelen. Echter, handelen vanuit of het negeren van de waan van de dag is bij staatsdeelnemingen een hogere vorm van bestuurskunde. Ook om deze reden is het belangrijk om bij een staatsdeelneming het kompas duidelijk af te stellen. Wat zijn de langetermijnuitgangspunten, welke doelstellingen definiëren we, en wat zijn de indicatoren waarop we worden afgerekend?
Speelveld
Een andere voorwaarde voor staatsdeelname is dat de overheid te allen tijde moet zorgen voor een eerlijk speelveld. De overheid moet marktpartijen niet in de weg zitten of wegconcurreren. Ook moet de overheid er alert op zijn dat ze haar monopoliepositie niet misbruikt om op aanpalende markten actief te worden. De piketpaaltjes moeten bij staatsdeelneming dus goed geslagen zijn. Om een eerlijk speelveld te creëren, mogen de staatsbedrijven het geld dat ze binnen de paaltjes verdienen niet gebruiken voor het financieren van activiteiten buiten de paaltjes. Wanneer de overheid handelt vanuit haar aanjagersrol, is het uiterst belangrijk steeds zorgvuldig af te wegen wat daarvoor de meest adequate route is.
Grote kansen liggen in het verder versterken van de aanjagersrol en dan vooral via betere publiek-private samenwerking. Kijk als overheid niet in eerste instantie naar deelnemingen, maar ook naar andere methoden, zoals bijvoorbeeld investeringsfondsen. Overheid en bedrijfsleven kunnen gezamenlijk een aantal maatschappelijke langetermijnuitdagingen structureel aanpakken en onze internationale concurrentiepositie duurzaam versterken. Een nieuw fonds als Invest-NL is wat dat betreft een aardig eerste begin, maar meer ambitie, meer middelen en een groter speelveld zouden hier geen kwaad kunnen.
Dit essay is gepubliceerd in Management Scope 04 2021.